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闵行财政预算监督改革试水逾5年 听证出现火药味

A-A+2013年11月26日08:08解放日报评论

  改革攻坚创新探索·上海案例

  把政府钱袋子放在阳光下

  5年来闵行财政预算监督改革创新举措,用制度巩固成果

  本报记者  朱珉迕

  12个使用财政资金2000万元以上的民生项目,在绩效自评的基础上接受由多方代表参与的“前评价”——这是预算提交明年初区人代会前的第一次过堂。

  10月29日、31日和11月1日,闵行2014年区级绩效预算项目前评价会议开了3天。前评价后,部分重点项目将接受公开听证,直到通过了听证会,才能正式写入预算报告,提交人大代表审查。

  试水逾5年的闵行区财政预算监督改革,逐渐进入平稳期。作为财政预算监督改革最直接的成果之一,政府预算项目充分论证后上马,在闵行区级层面已成惯例;5年间,相关创新举措亦时有涌现。

  这一切,围绕的都是政府的“钱袋子”。“让财政在阳光下运行”,亲历改革全程的闵行区人大常委会副主任凌耀松对这句话颇有感触,“前几年不断寻求突破,现在则要不断巩固完善。无论如何,这都不是一件轻松的事情。”

  从囫囵吞枣到“追着不放”

  连续五届当选闵行区人大代表的钱天信,一度以“书面意见大户”闻名。但这几年,这位“典型代表”的大部分精力,转向了预算报告。

  2012年区人代会上,他领衔32位代表提出了闵行区首例预算草案修正案。在仔细分析预算数据后,他们建议以2011年为基础,将2012年度的党政机关会议、课题、调研、评估、咨询、培训等六项预算开支削减5%,调减下来的资金,建议向民生项目倾斜。这份被表决通过的修正案,同时开创了全国人大制度的先例。

  从事党务工作出身的钱天信,对数字并非生来熟稔。2008年以前,他与不少代表一样,基本“看不懂”预算报告。早先,每年初区人代会上代表拿到的预算报告,只是薄薄一张纸。在热烈讨论政府工作报告之外,很少有代表对预算报告给予充分关注。

  但久而久之,如何“管住”政府“钱袋子”,开始成为受人瞩目的问题。在区委直接推动下,一场改革悄悄酝酿。

  2008年1月,闵行区四届人大三次会议上,钱天信和代表们颇感惊讶:收到一本绿皮、由再生纸印刷、358页的财政预算详表,明细账目达1万多项。

  这本细化的预算报告,正是闵行财政预算监督改革的肇始。“公共财政应当保证人大代表的知情权、参与权、表达权、监督权,而如果代表连看懂预算都难,这些就全谈不上。”凌耀松说。此后,制度层面的创新开始频现:是年12月,闵行区人大常委会又召开了全国首例针对次年政府预算项目的公众听证会;2011年起,闵行区人代会安排政府部门负责人专门就预算问题回答代表询问;2012年,出台3年的预算修正案制度终于“开花结果”。此外,闵行还首创对部分公共预算项目执行效果进行绩效评估,进而对预算额度超过2000万元的公共服务项目的必要性进行“预评估”。

  一个从“阳光财政”、“民主财政”到“科学财政”的框架,由此初显雏形。而在凌耀松看来,人大代表身上的变化尤其可以说明问题:“过去大多数人拿到预算报告就是囫囵吞枣,但到今年人代会的预算专题询问时,有的代表已经对预算问题追着不放了。”

  “举手画圈”场合出现“火药味”

  2008年12月,首场预算公众听证会后,闵行区收获外界扑面而来的美誉。不少人称此项改革“首开先河”,甚至称其“堪称解放思想”。

  但凌耀松却有意为此 “降温”。“其实,这些甚至都算不上改革。”5年后,他依然坚持当年的观点,“预算法规定人大对本级政府预算进行审查和批准,人大及其常委会对预算、决算进行监督,我们做的都是法律已规定了的东西。只不过长久以来,由于认识不到位和其他原因,大家一直没有做。”

  令凌耀松一度难以释怀的,是人们长期的思维定势:“我们习惯性地认为钱是政府的,怎么花是政府的事,这使人大对预算的审查和批准几乎完全只是程序意义,而没有实质意义。而事实上,公共财政怎么投入,如何分配,是执政理念的天平。”

  他反复引述一位老领导的话:“人大是‘董事长’,政府是‘会计’,财政局是‘出纳’,这才符合公共财政的法理。”

  在预算监督改革启动后,过去“举举手画画圈”的场合,开始逐渐出现“火药味”。2011年的预算听证会上,一个财政补贴项目就受到公众陈述人和人大代表陈述人轮番质疑。尽管事先已经过周密调研,项目最终也“涉险过关”,但听证会上的“短兵相接”仍令职能部门负责人出了一身汗。而在至今5年的听证会历史上,预算项目被当场“关掉”的案例也不少。

  随着听证制度深入,政府部门提出预算项目时愈显“战战兢兢”,唯独区财政局比以往轻松不少。区财政部门负责人曾向媒体坦言,相比过去财政部门在信息不对称的情况下审核与平衡预算,如今通过人大代表甚至普通公众对预算“预审”,一则避免了“坐在办公室里编预算”的脱离现实性;二则也减少了部门之间的协调难度。

  更重要的是,人大把不同意见提在前面,让很多项目通过听证能在实施过程中更符合实际,而非在钱花完后再来“秋后算账”。“这已经超越了简单意义上的财政改革”,复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠评价说,“更多的是政府管理方式的转变。通过预算改革,推进了行政方式的变革。”

  监督真空地带纳入人大监督

  在区人大推动预算监督改革同时,闵行区政府层面的预算改革亦在同步推进。

  “改革要获得实效,政府与人大必然要相互协同。”闵行区人大财经工委主任叶文昌介绍,就在今年,在区人大推动下,闵行区政府开始酝酿一项全新的 “财政资金竞争性分配”制度,即预算中确定投入的财政补贴,在补贴到具体单位或企业时,需由各家申报,经财政部门、专家包括人大代表评审后,方可决定补贴发放比例和力度。叶文昌说,这种类似“招投标”的新制度一旦实施,有望进一步提高政府公共财政的使用效率。

  此前,区政府已在预算绩效评估、部门预算细化等层面着力颇多。2010年,七宝镇率先复制预算听证会模式,使预算改革向镇一级延伸。至今,这一制度在其他街镇仍在摸索。而此前始终处于监督真空地带的街道、工业区预算,今年起纳入区人大监督,亦被视作预算改革的新成果。

  而在人大方面,多轮创新之后,用制度的方式巩固先前改革的成果,成为如今最显要的议题。

  近两年,闵行区人大专门成立16个由代表组成的小组,对口政府预算单位,常年跟踪检查其预算执行状况。

  在凌耀松看来,类似的努力有望一点点加重“议财”在人大工作中的比重。但他也坦言,距离真正的理想状态,前路依然漫长。凌耀松说,“但我们能做的,就是坚持。”

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