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上海郊区新城发展遇瓶颈 人口导入少产业不配套

A-A+2014年4月8日08:33东方早报网评论

  新城不同于卫星城,卫星城是“靠近大城市,依附其中心城区,或扩建原有小城镇,或在近郊空地新建,规模较小,也不集中,甚至有无序蔓延的状况,尝试着分解大城市的压力”。卫星城与中心城区有着紧密的联系和依赖,而新城是“一个具有高度产业化、城市功能多元化的相对独立的城市,是城市扩散进程中新的集聚中心和边缘经济增长极”。

  新城也不同于中国一些大城市设立的“新区”。

  上海郊区新城发展历程

  上海郊区新城发展经历了三大阶段。

  第一个是卫星城阶段,上世纪50年代,上海就开始规划卫星城。在计划经济年代也做了很多努力,但总体上不是很成功。当时最重要的因素是我们郊区的交通条件也不是很方便,像老闵行和金山石化这些地区,到市区来都很不方便。第二阶段是1999年以来,我们开始建设“一城九镇”,发展进入新阶段。第三,郊区新城发展进入城市群发展阶段。“十一五”规划提出建设九个新城,规划总人口540万。

  新城问题与发展瓶颈

  新城目前普遍存在人气不足,人口导入少。像松江新城造了很多房子,但入住率比较低,多数低于60%。空城最明显的还有临港新城,房子是造出来了,房价这两年都翻番了,但目前没什么人。

  另一个新城发展的问题就是产业不配套,就业机会少。像有些人住在松江,但要到市区来上班,这就给交通造成了拥堵。

  上海新城发展普遍存在没有城市群的规划,缺乏人口导入和人口结构发展规划。我们虽然也规划了下每个新城人口发展规模,但是通过什么方式促进人口从中心城区向新城区集聚,还没有一个明确的政策和激励型措施。

  发展瓶颈方面,郊区新城快速公交体系成网化水平不足。有些新城在“十二五”规划中已经提出来建设新城内部的公共交通网络。重点开发区未与快速公共交通体系节点结合。松江、嘉定新城连接长三角城际交通的站点综合开发缺乏市级统筹。有一次,我从苏州回上海,从早上不到8点就到苏州站,但当时能买到最早的列车班次是9点40分的,这就无法形成同城化的效应。上海市内的郊区一样,有的郊区新城到市区也要1个多小时。

  新城社会事业配置、功能性项目配置等级不高。

  新城机制体制滞后,新城人口和产业、土地指标等配套政策缺位。

  还有投入也有问题,轨道交通的投入,中心城区主要是市里投入,郊区有部分轨道交通需要地方区政府投入。

  人口导入思路和对策建议

  下面,简单提几点促进郊区新城发展的思路。

  首先就是要明确上海郊区新城功能定位。

  一是完善上海城镇体系,目前上海中心城太大,外面太小,城镇体系不完善。二是优化全市产业空间布局。三是提升城市功能等级。四是疏散中心城区人口,我算了下,我们中心城区外环线以内是600多平方公里,这个范围内的人口密度是7万人,而日本的核心区域的人口密度是1.4万多人,下一步,中心城区还会有一部分人疏散出去,只是疏散的潜力比较小了。五是,郊区新城应该成为接收上海新增人口的主要区域,因为未来我们可能要严格控制中心城区的人口增长,而郊区新城还是空城。截至去年底,上海常住人口达到2415万,未来达到3000万完全是有可能的,那增加的500多万增量人口的主要承接地应该就是郊区新城。

  其次,要加快郊区基础设施建设,推进郊区新城社会事业发展。

  我们感觉,应该加大资金投入力度,加快新城基础设施建设。我们看了一下,上海郊区新城的教育、卫生事业人均指标是远远低于中心城区的。比如人均教育经费,像原卢湾区、黄浦区、静安区,都是金山区、奉贤区的好几倍。郊区的医生数量,医院床位数也远远低于中心城区,并且教育和卫生服务的质量也比中心城区差得多。影响教育发展的重要原因是,他们缺钱,财政投入方面,转移支付不到位。

  此外,还要促进新城社会事业发展和社会管理创新。

  积极推进用地政策向新城建设倾斜。要使新城发展惠及当地群众,比如在征地过程中,更好地解决农民的收入问题,就业问题,社保问题。要推动中心城与郊区人口分布的优化布局。

  第三,要加大对郊区的财政转移支付,鼓励优质社会资源和人才向郊区转移。

  加大市一级教育经费统筹力度,逐步建立市级统筹为主的教育财政投入体制。根据上海的人口规模、分布特点及变化趋势,科学规划医疗、教育资源,实现医疗、教育资源富余与紧缺地区的资源共享。加强郊区农村师资队伍建设。加强优质义务教育资源的辐射功能。推广“名校集团化战略”举措,通过鼓励中心城区“重点初中”或有名的学校到郊区办分校或者与郊区学校结队,扩大优质教育资源的共享,使优质教育资源最大化,从而达到优质教育的均衡化、普及化、大众化,为“择校”热降温。医疗资源的配置方面亦可同样进行规划。加强优质医疗服务以及教育资源的辐射功能。或是直接将中心城区的优质资源整体搬去郊区,一些三级医院不需要再在郊区建分院,应直接搬去郊区。

  第四,改革郊区普通商品房认定标准,鼓励居民迁到郊区购房居住。

  目前,上海住房政策城乡“一刀切”,看似公平,实际上对郊区的发展影响很大,不利于人口外迁。比如,上海普通商品房认定标准城乡一致,这可能造成同样的房价,如果在市中心的房子可能是普通商品房,比在郊区的缴纳的有关税费少。郊区的房子单价比较便宜,容积率一般比市中心低,有些居民住到郊区,一方面是可以减轻购房成本,另一方面也可能住上更大面积的房子,现在区分非普通住房,“一刀切”都按140平方米作为其中的一个标准,使得不少人即使住到了偏远的郊区,也不敢住面积大一点的房子。我们认为,对于普通商品房的界定标准,主要应该以房屋总价为标准,城乡应该统一,同时可适当考虑住房容积率和建筑面积的因素。

  国外,很多城市中产阶级住到郊区,就是为了追求更好的居住环境,而上海郊区很多是中低收入阶层入住,这样更应该多考虑他们的实际情况,减轻他们的居住负担。

  第五,加快郊区新城产业发展,提供更多的当地就业机会和更好的生活服务,促进产城融合发展。

  比如在服务业和商业方面,郊区新城的人比较少,工业也比较少,所以,商业和服务业要加快发展起来。在最初10年,政府部门要给予优惠的税收政策,对一些在郊区新城经营的个体户、小企业,税收上可以视同外资给予优惠,鼓励他们开业经营,营造良好的服务环境,凝聚人气,等若干年后新城人口逐步导入后再恢复正常的税收政策。

  第六,继续加快市域快速轨道交通建设,改善郊区新城的出行条件。

  以前,郊区哪怕更换一块站牌、移动一个站点,都要上报市有关部门批准,更别谈延伸或新辟公交线路了。地方政府“无权插手”,市级部门“无暇过问”,越来越多的交通矛盾浮出水面、等待解决。由于新城存在大片公交盲点,出租车也很少愿意进来,他们可谓“进城容易,出城难”。要加快改革交通管理体系,加强市区与郊区的协调,给予郊区更多的调整和优化公共交通服务网络的自主权。

  加大郊区停车设施的建设。郊区一些城镇在最初的城镇建设中,并没有考虑太多的停车场所。但现在,随着私家车数量的迅速增加,郊区违章占路停车现象越来越严重。松江区已经提出“静态交通”规划,未来几年将建设10多座大中型停车设施,包括新城内的立体停车库、佘山度假区停车场等。其他地区也需要重视和加快停车场的建设,特别是在郊区一些大型换乘站点,都要有专门的停车场。

  减少收费,降低郊区出行成本。由于快速大容量交通对于新城发展至关重要,应从降低新城与中心城区通行成本角度出发,优化现有的高速公路管理模式,能取消收费的尽快取消,暂时不能取消的可采取进出不同收费标准的办法降低收费。■

  (作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长,本文系作者在《东方早报·上海经济评论》与上海财经大学公共政策与治理研究院共同主办的“上海经济论坛”上的发言,原题为:“上海新城的功能定位与人口发展”)

 

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