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自贸区立法三原则破解难题 需为未来制度创新留空间

A-A+2014年6月18日08:18解放日报评论

  “自贸试验区改革创新还在动态推进当中,且条例草案许多内容涉及国家事权,如果写得过于具体,难以给今后的试验探索留下足够空间。”《中国(上海)自由贸易试验区条例(草案)》提交一审后,受到社会各方关注。大家议论最多的是,立法所遇到的两个难点:一是地方立法与中央事权的问题。如何避免越权立法?二是改革阶段性与法规稳定性的问题,如何把先行先试、实践展开尚不充分的政策纳入地方立法?

  市人大常委会主任殷一璀近日在市委党校讲课时就举到了这个例子:“自贸区立法遇到的难题,实质是在全面深化改革的背景下地方立法遇到的普遍难题。如何破解这些难题,可能就是上海地方立法今后创新发展的方向。”

  昨天,《中国 (上海)自由贸易试验区条例(草案)》(修改稿)提交市人大常委会第13次会议二审。记者注意到,条例草案修改中所确定的三个原则——“预留制度创新空间,处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系”、“科学厘定条款内容,把握好中央事权内容与地方事权内容修改的侧重点”、“抓住简政放权这个关键,积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障”,正是破解上述立法难点的钥匙。此次立法将按照“立意高一点、条文少一点”的思路,从“可复制、可推广”的“预留制度创新空间”的角度,将条例草案修改得更具指导性、引领性。

  为未来制度创新预留空间

  很多委员提到,自贸区政策的核心是先行先试求创新,而自贸区立法的要求是稳定明确可预期,这两者之间有距离,特别是许多政策试验只有半年不到的时间,难以清晰判断是否成熟,且有的已在调整完善中。如何把先行先试、实践展开尚不充分的政策纳入地方立法,这是立法遇到的一个难点。

  如何妥善处理好稳定性和前瞻性的关系?市人大常委会法工委主任丁伟说,条例草案的修改把握了三点原则,第一条原则即:预留制度创新空间,处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。对《总体方案》已经明确、具体举措相对成熟且可复制可推广的事项,比如制订负面清单、企业准入单一窗口机制、自贸试验区信息共享和服务平台等内容,建议在保留基本制度框架的基础上根据各方面意见予以修改完善;对一些改革创新还在持续深化的内容,如海关监管制度创新等,建议通过“概括加列举”等表述方法,增强立法前瞻性,为未来制度创新预留空间。

  “到目前为止,自贸试验区总结出30多项制度创新的成果,这些都纳入了草案修改稿。”丁伟提到,本次立法对条例草案报送审议后有关部门制度创新的最新成果作了补充。经对照,目前提出的草案修改稿基本涵括了现阶段有关部门归纳的所有可复制、可推广的制度和管理模式。

  营造自主改革良好氛围

  地方立法与中央事权的问题是此次立法的第二难点。比如金融、税收都是中央事权保留的事项,但恰恰也是自贸区改革试点的亮点所在,特别是国家要求自贸区通过金融领域开放进行压力测试,各方面对条例金融创新部分期望很高。“这些改革创新举措如果不入法,似乎难以体现自贸区的特点;如果入法,如何避免越权立法,这是一个难点。”

  此次立法第二个原则,即科学厘定条款内容,把握好中央事权内容与地方事权内容修改的侧重点。记者注意到,草案修改稿对涉及金融、税务、海关等国家事权的内容,从配合国家管理部门推进相关改革创新的角度,对相关内容进行完善;对涉及地方事权的管理体制、综合监管、法治环境建设等内容,从深化自主改革、加强事中事后监管的角度修改完善,并增加体现改革方向性的规定,以发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。

  “自贸试验区的试验与中央批准事权之间的关系,在这个条例草案修改稿中都得到了考虑,既为改革提供了保障,又为今后的升级留有一定的余地。”张耀伦委员说。

  不少委员提出,自贸试验区建设没有现成做法可以遵循,必须按照“大胆闯、大胆试、自主改”的要求先试先行。法制委建议在总则中增加“自主改革”的内容,“本市推进自贸试验区建设应当聚焦制度创新的重点领域和关键环节,充分运用现行法律制度和政策资源,改革妨碍制度创新的体制、机制,不断激发制度创新的主动性、积极性,营造自主改革、积极进取的良好氛围。”

  抓住简政放权这个关键

  法制委认为,中国(上海)自贸试验区建设是国家战略,其核心是制度创新,条例草案作为自贸试验区建设的框架性法规,既要体现“大胆闯、大胆试、自主改”的要求,把各项改革试验通过法律规范的形式予以固化;也要坚持法治环境规范的要求,在中国特色社会主义法律体系框架内“依法立法”。

  此次立法确立的第三个原则,即抓住简政放权这个关键,积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障。草案修改稿以转变政府职能为重点,增加在自贸试验区加快推进政府管理体制创新、模式创新的总体性要求及相关规定,积极推进社会参与,增加鼓励公民、法人和其他组织参与自贸区改革创新、市场监管的有关规定,对接国际投资贸易通行规则,对提高贸易便利化、支持新型贸易业态发展、增强行政透明度、提高公众参与等做进一步充实与完善。

  “立法要与国际接轨。”金可可代表提出,一方面是立法内容,也就是改革措施要与国际接轨,这一点做得很好。另一方面是立法的技术和方法,也要遵循一些国际通行的标准。他认为,文件化的表述恐怕和立法技术上的要求不相吻合。希望在这方面进行适当修改。“法规要在立法技术方面予以进一步完善,规范立法语言,更多采用法言法语,减少对政府性文件的照搬照抄。”

  据悉,条例草案修改稿二审后将提交下一次市人大常委会会议表决。按计划,表决通过后的条例将在8月1日起施行。

 

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