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地铁逃票由企业执法引发人大代表争论(图)

A-A+2013年6月25日08:11解放日报评论

上海地铁进出口,逃票现象屡见不鲜。 王浩然 摄上海地铁进出口,逃票现象屡见不鲜。 王浩然 摄

  本报讯 (记者 简工博 王海燕)逃票乘客可加收5倍以下票款、使用他人老年证等冒用他人证件或使用伪证乘客则可加收10倍票款。根据上周提交市人大常委会会议审议的《上海市轨道交通管理条例(修订草案)》规定,轨道交通企业被授予部分行政处罚职责,这意味着,如果市民出现逃票行为,拟将由企业来执法。

  《条例(修订草案)》明确了轨道交通企业建设、运营的主体责任,同时根据企业的特殊性,授予企业部分行政处罚职责。对此,不少代表提出意见:作为企业,首先应该是管理者,还是服务者?如果授权企业执法,这是否合法?

  上海市政法学院教授杨寅表示,这一授权行为是符合法律规定的。《行政处罚法》第十七条规定:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

  在法规草案解读会上,市交通港口局局长孙建平也解释了制定这一条款的原因:“轨道交通车站、列车等既是企业的经营场所又是公共场所,轨道交通运营秩序既是企业经营秩序又是社会公共秩序,对这些公共场合和公共秩序的管理,属于行政处罚法所指的管理公共事务。其次,轨道交通覆盖范围广,很多问题随时可能发生,需及时处置,如对乘客在轨道交通车站、车厢内吸烟、吐痰等行为的处理,只能由轨道交通企业现场发现、现场处置,此外,授权轨道交通企业实施部分行政处罚,也是国内轨道交通城市的普遍做法。 ”

  杨寅也认为,授权执法在实践上有其必要性:行政机关及其公务员数量增加远赶不上行政管理的需要,行政管理的专业性、技术性也日益增强,单靠行政机关难以满足行政管理的现实需要,需要一些社会组织承担某些行政管理职能:“但授权执法不是漫无边际,应该有严格限制和界限。 ”

  在市人大城建环保委主任委员许德明看来,《条例(修改草案)》针对管理部门的规定中管理主体多元、管理层次偏多:法规在已授权轨道交通企业实施行政处罚的情况下,再规定市交通行政管理部门可以委托其下属执法机构实施行政处罚,建议进一步研究。

  也有部分代表不主张地方立法赋予企业执法权。他们担心,授权企业执法,会使执法为企业“代言”,执法成为企业牟利的手段之一。例如此次立法的争论焦点之一,正是地铁企业针对逃票行为所作的相关规定。按照《条例(修订草案)》,轨道交通企业对逃票、冒用证件或用假证的乘客,除按单程最高票价补收票款外,还可分别加收5倍以下和10倍票款。

  “多倍票款”引发多名常委会委员和代表的质疑:“多倍票款”究竟是处罚,还是企业获利?既然是行政管理部门授权企业执法,钱进谁的腰包必须说清楚。据市交通港口局工作人员解释,该条款是参照《合同法》中违反格式合同的相关规定所制定。根据《合同法》规定:“旅客无票乘运、超程乘运、越级乘运或者持失效客票乘运的,应当补交票款,承运人可以按照规定加收票款。旅客不交付票款的,承运人可以拒绝运输。 ”

  但这一说法难以获得部分代表的认同:“合同是企业与乘客之间的行为,但处罚是行政执法。 ”一些委员更是直言:赞成对逃票、假票者处罚,但不是以“票款”的形式。还有些代表提出质疑:如果按照《合同法》的规定来设置这一条款,对乘客有失公允;既然明确了乘客要补交的票款,那按《合同法》地铁企业“未按约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点”,地铁企业是否也应赔偿乘客?

  “从实践上来说,将逃票、冒用证件或使用假证行为按《合同法》来处理不合适。 ”杨寅认为,如果按《合同法》的规定来解决逃票问题,在执行、取证等各方面都存在一系列问题,地铁企业可能会陷入疲于应付的局面,如果按照授权执法进行行政处罚,法律关系就明晰得多:“不能把这样的问题转移到地铁企业身上,让他们把这些问题作为工作重点。地铁企业的首要职责,应该是提供安全、高品质的服务。 ”

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